ΟΙ ΠΡΑΞΕΙΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟΥ

Εισαγωγή

Στο Σύνταγμα, στο άρθρο 44 παρ. 1, προβλέπεται η ρύθμιση των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (εφεξής ΠΝΠ) [1]. Η ενότητα αυτή της δικαιοπαραγωγικής διαδικασίας ήρθε στο προσκήνιο μετά την εξαγγελία μέτρων από την Κυβέρνηση (αναστολή πλειστηριασμών, ρύθμιση θεμάτων ΦΠΑ, απόσυρση ΙΧ, υπάλληλοι Ολυμπιακής) και την προκήρυξη πρόωρων εκλογών, λίγες ημέρες αργότερα. Προκειμένου η εκτελεστική εξουσία να μπορέσει να κάνει πράξη τις εξαγγελίες, και με δεδομένη τη διάλυση της Βουλής (νομοθετική εξουσία) κατέφυγε η Κυβέρνηση στη λύση των ΠΝΠ. Ανάλογες περιπτώσεις υπάρχουν και στο παρελθόν όπως το 1978 με τους σεισμούς της Θεσσαλονίκης, το 1999 με τις καταλήψεις των σχολείων και το 2007 με τις πυρκαγιές [2]. Κρίσιμο σημείο για την κατανόηση του σκοπού, της χρησιμότητας αλλά και της τελικά χρήσης των ΠΝΠ είναι οι «έκτακτες περιπτώσεις επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Στα πλαίσια αυτά με το παρόν επιχειρείται μια προσέγγιση των ΠΝΠ και της σκοπιμότητας στην κάθε φορά χρήση τους.

Καταβολές ΠΝΠ

Στη συνταγματική περίοδο 1952-1974, αλλά και πιο πριν από το 1945, ήταν συχνή η έκδοση κανονιστικών πράξεων χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση, κυρίως πράξεων του υπουργικού συμβουλίου (ΠΥΣ) [3]. Τούτο λόγω της πολιτειακής ανωμαλίας (Κατοχή, Δικτατορία) αλλά και της δυσλειτουργίας του μετεμφυλιακού πολιτικού συστήματος. Έτσι πέραν των ΠΥΣ, που θεωρούνται ως ο άμεσος πρόγονος των ΠΝΠ, υπήρχαν τα νομοθετικά διατάγματα, κατ’ άρθρο 35 παρ. 2-5 Συντ/1952 (έκτακτη νομοθετική διαδικασία [4]) και οι αναγκαστικοί νόμοι. Τα παραπάνω είναι τύποις νομοθετικές πράξεις (υπέχουν θέση τυπικού νόμου) και έχουν ισχύ έως και σήμερα. Τούτο με βάση την contra legem ερμηνεία του άρθρου 111 παρ. 1 Συντ/1975 με το οποίο καταργούνται μόνο τα αντισυνταγματικού περιεχομένου προσυνταγματικά νομοθετήματα και άρα σιωπηρά συνεχίζει η ισχύς των υπολοίπων [5]. Σε όλα τα παραπάνω θα πρέπει να προστεθούν τα Μέτρα Νομοθετικής Φύσης που υπήρχαν στο αρθρ. 48 παρ. 2 του Συντ/1975, μέχρι την αναθεώρηση του 1986 [6]. Τις ατέλειες των προηγούμενων αυτών ρυθμίσεων ήθελε να ρυθμίσει ο συνταγματικός νομοθέτης, ώστε να υποβάλλει σε συγκεκριμένες ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις την αυτόνομη κανονιστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας [7].


Φύση των ΠΝΠ

Οι ΠΝΠ λογίζονται ως κατά τον τύπο νομοθετικές πράξεις, διότι θεσπίζονται ως πρωτεύοντες κανόνες δικαίου, σε περιπτώσεις νομοθετικού κενού ή όταν άλλες ρυθμίσεις είναι απρόσφορες για την αντιμετώπιση έκτακτων περιπτώσεων. Οι προϋποθέσεις που το άρθρ. 44 παρ. 1 Συντ. θέτει αφορούν καταρχάς την ύπαρξη εκτάκτων περιπτώσεων εξαιρετικώς επείγουσας ανάγκης. Η αόριστη αυτή έννοια δεν ελέγχεται δικαστικά, αφού η διαπίστωση του εξαιρετικού και επείγοντος είναι πολιτικό ζήτημα και άρα η ευθύνη που προκύπτει αν τυχόν οι επικαλούμενοι λόγοι δεν είναι επείγοντες είναι πολιτική ευθύνη και τη φέρουν τα όργανα της νομοθετικής εξουσίας (ΣτΕ 955/1988, ΑΠ 367/1997 ΝοΒ 1998 σελ. 89). Άξιο λόγου είναι και το γεγονός ότι με ΠΝΠ έχουν θεσπισθεί και ποινικές διατάξεις, που εφαρμόστηκαν από την ποινική Δικαιοσύνη [8].

Επιπλέον προϋπόθεση είναι να γίνει πρόταση από το Υπουργικό Συμβούλιο ενώ απαραίτητη είναι η υποβολή των ΠΝΠ, εντός ανατρεπτικής προθεσμίας στη Βουλή για κύρωση• έτσι οι ρυθμίσεις στις ΠΝΠ καθίστανται αναδρομικά ρυθμίσεις νόμου (ΟλΣτΕ 2289/1987, Αρμεν. 1987, σελ. 779). Αντίθετα η μη τήρηση της προθεσμίας ή η μη έγκριση κατόπιν τριμήνου από τη Βουλή συνεπάγεται αποβολή της ισχύος των ΠΝΠ, που όμως ισχύει μόνο για το μέλλον, αφού οι ΠΝΠ θα ισχύον από τη δημοσίευσή τους μέχρι τη λήξη της σχετικής προθεσμίας (ΣτΕ 3636/1989) [9]• άρα οι ΠΝΠ που δεν έχουν εγκριθεί αποτελούν νομοθετικές πράξεις που έχει λήξει η ισχύς τους. Αναίρεση της ισχύος και για το διάστημα από την έκδοσή των ΠΝΠ έως τη μη έγκρισή τους γίνεται μόνο μέσω αναδρομικής κατάργησής τους με τυπικό νόμο [10]. Τέλος είναι σαφές ότι ο κυρωτικός τυπικός νόμος της ΠΝΠ δυνατό να περιλαμβάνει και άλλες ρυθμίσεις ή να τροποποιεί τις αρχικές διατάξεις. Συνεπώς, από τα παραπάνω συνάγεται ότι οι ΠΝΠ συνιστούν «προσωρινούς νόμους» και ότι είναι «ιδιότυποι νόμοι που έχουν την ίδια τυπική με τους άλλους δύναμη» (ΕφΘεσ 35/1985 Αρμεν. 1986 σελ. 792¬) [11].

Άρα οι ΠΝΠ εκδίδονται χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση και θεσπίζουν κανόνες δικαίου, οι οποίοι επιτρέπονται από το Σύνταγμα να εκδοθούν από νομοθετικό όργανο, και έτσι οι ΠΝΠ έχουν τυπική ισχύ νόμου. Ακόμα μπορούν οι πράξεις αυτές να τροποποιήσουν ή να καταργήσουν κανόνες που έχουν εκδοθεί από νομοθετικό όργανο. Τέλος, σε άλλη διάταξη του Συντάγματος, γίνεται νύξη για αντιμετώπιση επείγουσων αναγκών ή ταχύτερη αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών όταν έχουν ανασταλεί διατάξεις του Συντάγματος, με τη βοήθεια ΠΝΠ (άρθρ. 48 παρ. 1 Συντ.) [12].

Ρόλος Προέδρου της Δημοκρατίας

Αρμόδιο όργανο για την έκδοση ΠΝΠ είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας (εφεξής ΠτΔ) αφού όμως η ΠΝΠ έχει προσυπογραφεί από το Υπουργικό Συμβούλιο. Άρα υπάρχει το σύνθετο όργανο επιφορτισμένο με την άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας (ΣτΕ 2987/1994) [13]. Ωστόσο οι ΠΝΠ είναι ιδιαίτερος τύπος νομικής πράξης του ΠτΔ και δεν πρέπει να συγχέεται με τα Προεδρικά Διατάγματα. Ο ΠτΔ παρά τη δυνητική διατύπωση του Συντάγματος («μπορεί.....να εκδίδει πράξεις») έχει υποχρέωση υπογραφής (συνδ. αρθρ. 30 παρ. 1, 50 και 82 παρ. 1 Συντ) αφού δεν πρόκειται, ουσία, για συναπόφαση με το Υπουργικό Συμβούλιο. Ασφαλώς ο ΠτΔ δεν ελέγχει τη σκοπιμότητα έκδοσης της πράξης αλλά διενεργεί έλεγχο προφανούς αντισυνταγματικότητας, ιδίως για την υπέρβαση των ακραίων λογικών ορίων της «έκτακτης ανάγκης» [14]. Έτσι ο ΠτΔ εξασφαλίζει τη μη εμφανή παραβίαση των συνταγματικών προϋποθέσεων έκδοσης της ΠΝΠ [15].

Έλεγχος
«έκτακτων περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης»


Αρχικά πρέπει να γίνει διάκριση στο στάδιο πριν την έγκριση των ΠΝΠ από τη Βουλή και στο μετέπειτα. Στο αρχικό στάδιο μια ΠΝΠ συνιστά διοικητική πράξη κανονιστικού περιεχομένου. Άρα είναι ευθέως προσβλητέα με αίτηση ακύρωσης στο Συμβούλιο της Επικρατείας, ενώ υπάρχει και παρεμπίπτον έλεγχος από τις δικονομικές διατάξεις [16].

Όσον αφορά το στάδιο μετά την έγκριση από τη Βουλή ισχύουν διαφορετικά. Έτσι έχει νομολογιακά κριθεί ότι δεν ελέγχεται δικαστικά η συνδρομή των συνταγματικών όρων άσκησης των εξαιρετικών νομοθετικών αρμοδιοτήτων της εκτελεστικής εξουσίας (ΣτΕ 2289/1987, ΣτΕ 3636/1989, ΣτΕ 5211/1995, ΑΠ 1101/1987). Τούτο και θεωρητικά έχει κριθεί ως ορθό αφού ο έλεγχος της «ανάγκης» του αρθρ. 44 παρ. 1 Συντ. δεν ανάγεται στο περιεχόμενο των ΠΝΠ, ώστε να θεωρηθεί επιβεβλημένος [17]. Άλλωστε η ίαση των ελαττωμάτων μέσω της έγκρισης από τη Βουλή, το δύσκολο της εξειδίκευσης των συνταγματικών αόριστων εννοιών και ο κατασταλτικός, διάχυτος και παρεμπίπτον έλεγχος της συνταγματικότητας καθιστούν δυσχερή τον έλεγχο της «ανάγκης» [18]. Τέλος, στα παραπάνω πρέπει να προστεθεί και το γεγονός ότι οι ΠΝΠ αφορούν ό,τι δεν έχει περιληφθεί στην πρόγνωση του κοινού νομοθέτη και ότι το ανακύπτον ζήτημα δεν αντιμετωπίζεται έγκαιρα με άλλες διαδικασίες.

Συμπεράσματα

Οι εκάστοτες κυβερνήσεις έχουν καταφύγει στη χρήση των ΠΝΠ για να λύσουν φλέγοντα ζητήματα. Στις περιπτώσεις των φυσικών καταστροφών (σεισμός 1978, πυρκαγιές 2007) αυτό είναι και θεμιτό και αναγκαίο. Σε άλλες περιπτώσεις υπήρξε γενική κατακραυγή (μαθητικές καταλήψεις 1999). Τα μέτρα που λήφθηκαν πριν τις εκλογές του 2009, παρότι ικανοποιούν το κοινό αίσθημα και αποτελούν προεκλογικά όπλα του κυβερνόντος κόμματος, μάλλον δεν έχουν σχέση με αντιμετώπιση εκτάκτων αναγκών. Επιβεβαιώνονται οι γνώμες στη θεωρία που κάνουν λόγο για «χαλαρή αντιμετώπιση των κριτηρίων του 44 παρ. 1» [19]. Ακόμα, ζήτημα ενδεχομένως θα ανακύψει μετά την ενδεχόμενη αλλαγή στο κόμμα που θα κερδίσει τις εκλογές. Η νέα Βουλή, ελεγχόμενη από άλλο κόμμα θα εγκρίνει την ΠΝΠ της προηγούμενης Κυβέρνησης ή όχι; Είναι κάτι που πρώτη φορά θα τεθεί ως ερώτημα, αφού στις άλλες περιπτώσεις τα ΠΝΠ δεν ακολουθούθηκαν από εκλογές, ενώ το 2007 το ίδιο κόμμα σχημάτισε Κυβέρνηση και μετά τις εκλογές. Νομικά δε θα αποτελεί έκπληξη, αλλά πολιτικά θα είναι κάτι ασυνήθιστο.

Υποσημειώσεις:

[1] Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής.
[2] Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου 28.07.1978 - ΦΕΚ 24/Α/07.02.1979, ΠΝΠ 29.8.2007 - ΦΕΚ 205/Α'/29.8.2007 και ΠΝΠ 04.12.1999 - ΦΕΚ 62/Α’09.03.2000
[3] Οι ΠΥΣ υπάρχουν και σήμερα και αποτελούν διοικητικές κατά τύπο και ουσία πράξεις και αν εκδίδονται δίχως ευθεία εκ του Συντάγματος εξουσιοδότηση ή από νόμους στερούνται ισχύος κανόνα δικαίου. Και νομογιακά έχει κριθεί ότι ως ουσιαστικοί νόμοι οι ΠΥΣ είναι ανίσχυροι (ΣτΕ 1344/1959, 2473/1960 κ.α.). Βλ. Α. Τάχος, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, εκδ. Σάκκουλας, 7η εκδ., Θεσσαλονίκη, 2003, σελ. 117
[4] Αρ. Μάνεσης, Συνταγματική Θεωρία και Πράξη, κεφ. η έκτακτος νομοθετική διαδικασία, 1980, σελ. 182. Ωστόσο ο Βενιζέλος θεωρεί ότι η έκτακτη νομοθετική διαδικασία είναι συγγενής με τη συγκρότηση και λειτουργία τμημάτων διακοπής εργασιών της Βουλής. Ε.Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, εκδ. Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1991, σελ. 131, 401
[5] Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, εκδ. Σάκκουλας, Θεσ/νίκη, 2003, σελ. 311.
[6] Τάχος, σελ. 112
[7] Βενιζέλος, σελ. 130
[8] Άλλωστε το αρθρ. 7 Συντ. απαιτεί ύπαρξη νόμο για επιβολή ποινής, χωρίς να εξειδικεύει ότι εννοεί τον τυπικό νόμο, άρα δεν είναι αντισυνταγματική η θέσπιση ποινικών μέτρων με ΠΝΠ, βλ. Βενιζέλος, σελ. 134
[9] Επ. Σπηλιωτοπούλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, εκδ. Αντ. Σάκκουλας, ια’ εκδ., 2002, σελ. 59
[10] Π. Παραράς, Αι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του Προέδρου της Δημοκρατίας, 1981, σελ. 185
[11] Τάχος, σελ. 110
[12] Σπηλιωτόπουλος, σελ. 60
[13] Βενιζέλος, σελ. 131
[14] Χρυσόγονος, σελ. 598
[15] Παραράς, σελ. 110 επ.
[16] Βενιζέλος, σελ. 133
[17] ο.π., σελ. 361
[18] Κ. Χρυσόγονος, Ο έλεγχος της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, δημοσ. σε ΕλλΔνη, 1991, σελ. 710 επ.
[19] Βενιζέλος, σελ. 134