Χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Ενίσχυση, εποπτεία, επενδυτές. Η νομική διάσταση.

Εισαγωγή

1. Οι τράπεζες μοιάζουν να είναι τα μεγαλύτερα θύματα της κρίσης που πλήττει την παγκόσμια οικονομία. Στις προσπάθειες προστασίας τους εντάσσεται τόσο η προσπάθεια διάσωσής τους, μέσω και της αύξησης της εποπτείας, όσο και η εγγύηση από τις κυβερνήσεις των τραπεζικών καταθέσεων.

Ταμείο Εγγύησης Καταθέσεων

2. Στην Ελλάδα, όπως και σε όλη την ΕΕ, η κυβέρνηση εγγυήθηκε τις τραπεζικές καταθέσεις μέχρι ύψους 100.000 €. Το ελληνικό υπουργείο Οικονομικών τροποποίησε το ν. 2832/2000 (ΦΕΚ Α’ 141/13.06.2000) και ειδικότερα το αρθρ. 5 παρ. 2 περ. β’, αυξάνοντας το ποσό εγγύησης των καταθέσεων από τις 20.000 € στις 100.000 €. Ο νόμος 2832 του 2000 τροποποίησε τα αρθρ. 40 έως 56 του παλαιότερου 2324/1995 (ΦΕΚ 146 Α’, 17.07.1995), ο οποίος είχε εκδοθεί στα πλαίσια συμμόρφωσης του εθνικού δικαίου με το κοινοτικό {1}. Με το ν. 2832/2000 δημιουργήθηκε το Ταμείο Εγγύησης Καταθέσεων (εφ’ εξής ΤΕΚ). Η σημασία της προστασίας των καταθέσεων έγινε αντιληπτή μετά την κρίση του 1929. Έτσι είχε προηγηθεί η θέσπιση του ν. 5076/1931, τον οποίο τροποποίησε ο ν. 2076/92. Σήμερα το ΤΕΚ συνιστά το φορέα διαχείρισης του συστήματος εγγύησης των τραπεζικών καταθέσεων, όψεως ή ταμιευτηρίου (ο όρος κατάθεση επεξηγείται στο αρθρ. 5 παρ. 1 ν. 2832/2000, σε αυτόν δεν συμπεριλαμβάνονται τα ομόλογα, τα αμοιβαία κεφάλαια, συνταξιοδοτικά και ασφαλιστικά προγράμματα, swaps καθώς δε συνιστούν καταθέσεις, ενώ τα repos ανήκουν στις εξαιρούμενες καταθέσεις).

2.1 Ιδρύθηκε από την Τράπεζα της Ελλάδος και την Ελληνική Ένωση Τραπεζών, που συμμετέχουν στο κεφάλαιό του με ποσοστό 6/10 και 4/10 αντίστοιχα. Η νομική του φύση είναι ΝΠΙΔ, εποπτευόμενο από το Υπ.Οικον. και με διοίκηση που διορίζεται από τον υπουργό. Στο ΤΕΚ συμμετέχουν (αρθρ. 2, 3 ν. 2832) όλες οι τράπεζες που λειτουργούν στην Ελλάδα, συμπεριλαμβανομένων και των πιστωτικών ιδρυμάτων με τη μορφή πιστωτικών συνεταιρισμών, του Ταχυδρομικού Ταμιευτηρίου και όσων μη κοινοτικών τραπεζών διατηρούν υποκαταστήματα στην Ελλάδα. Το ΤΕΚ έχει σα σκοπό την καταβολή αποζημίωσης στους καταθέτες (οι οποίοι και έχουν νόμιμη αξίωση κατά του ΤΕΚ), όσων πιστωτικών ιδρυμάτων αδυνατούν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους προς τους πρώτους (αρθρ. 2 παρ. 2). Το όριο κάλυψης των καταθέσεων είναι τα 20.000 € {2}. Η κάλυψη ισχύσει ανά καταθέτη {3} και ανά πιστωτικό ίδρυμα, ανεξαρτήτως αριθμού λογαριασμών (άρθρο 5, παρ. 2 εδ. α’). Το σύνολο των διαθέσιμων και άμεσα ρευστοποιήσιμων κεφαλαίων, είναι (τέλη 2007) 940,3 εκατ. Ευρώ. Το ΤΕΚ ενεργοποίησε τη διαδικασία εγγύησης των καταθέσεων μόνο μια φορά, για αποζημίωση, ύψους 1,5 εκ. €, των καταθετών της Αραβοελληνικής Τράπεζας (εκκαθάριση τον Οκτώβριο του 1994).

Basel I, Basel II

3. Η ανάγκη για εποπτεία του τραπεζικού συστήματος έγινε εμφανής αρκετά πριν ξεσπάσει η σημερινή χρηματοπιστωτική κρίση. Το 1974 ιδρύθηκε η Επιτροπή της Βασιλείας για την τραπεζική εποπτεία. Η τραπεζική εποπτεία στοχεύει στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης του επενδυτικού κοινού, εξασφαλίζοντας τη σταθερότητα του τραπεζικού συστήματος {4}. Η συμφωνία Βασιλεία Ι (1988), όπως καθιερώθηκε να ονομάζεται, αποτελούνταν από τις κεντρικές τράπεζες 13 ευρωπαϊκών χωρών. Δεν αποτελούσε διεθνή οργανισμό αλλά μια de facto διεθνή οργάνωση (forum) χωρίς νομική προσωπικότητα. Οι κανόνες της δεν είχαν νομική δεσμευτικότητα αλλά αποτελούσαν γενικές κατευθυντήριες αρχές καλής πρακτικής (συμβουλευτική δράση), που τηρούνταν παρόλα αυτά από τα μέλη της {5}. Βασική έννοια στη Βασιλεία Ι είναι ο πιστωτικός κίνδυνος. Ως τέτοιος εννοείται η αδυναμία ενός πιστωτικού ιδρύματος να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του, αντανακλά δηλαδή τη πιθανότητα μη εξόφλησης ενός δανείου, ή την καθυστέρηση αποπληρωμής του˙ ο κίνδυνος ταυτίζεται με την αβεβαιότητα και όχι την απώλεια [6}. H Βασιλεία Ι εισήγαγε ένα σύστημα μέτρησης του πιστωτικού κινδύνου με ελάχιστο δείκτη κεφαλαιακής επάρκειας ίσο με 8%. Όμως δε λάμβανε υπόψη της τον λειτουργικό, συναλλαγματικό ή νομικό κίνδυνο, όπως επίσης και το ποσοστό επάρκειας καθορίζονταν αυθαίρετα.

3.1 Μπροστά στις αδυναμίες αυτές η συμφωνία Βασιλεία Ι, αναθεωρήθηκε το 1999 και ακολούθησαν οι γύροι του 2001 και του 2003. Η νέα συμφωνία (Βασιλεία ΙΙ) δημοσιοποιήθηκε τον Ιούνιο του 2004 και επέφερε αλλαγές στο πλαίσιο πρόληψης και διαχείρισης κινδύνων. Η έναρξη της Βασιλείας ΙΙ ορίστηκε για το 2007-2008. Προβλέπει δύο μεθόδους διαχείρισης κινδύνων, την τυποποιημένη (Standardised Approach) με τη χρήση σταθμίσεων έναντι των κινδύνων από εξωτερικούς και την προηγμένη μέθοδο των εσωτερικών διαβαθμίσεων για τον προσδιορισμό των κεφαλαιακών απαιτήσεων (Internal Ratings Based Approach). Η Βασιλεία ΙΙ στηρίζεται σε τρεις πυλώνες. Ο πρώτος αναφέρεται στην αλλαγή των κεφαλαιακών απαιτήσεων έναντι του αντιλαμβανόμενου κινδύνου (όπου και οι παραπάνω μέθοδοι), ο δεύτερος αφορά την καθιέρωση διαδικασιών για τον έλεγχο της κεφαλαιακής επάρκειας, και ο τρίτος έχει να κάνει με την πειθαρχία της αγοράς (δημοσίευση χρηματοοικονομικών εκθέσεων από τις τράπεζες για ενημέρωση των καταναλωτών-επενδυτών) {7}. Ωστόσο η πολυπλοκότητα του πρώτου πυλώνα καθιστά το σύμφωνο ευάλωτο σε προσπάθειες αποφυγής διακράτησης κεφαλαίων από τις τράπεζες.

3.2 Η Ε.Ε. ήδη από τη Βασιλεία Ι, είχε ενσωματώσει τη συμφωνία στο κοινοτικό δίκαιο {8}. Ακολούθως η Βασιλεία ΙΙ εμπεριέχεται στις Οδηγίες 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ του ΕυρΚοιν και του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 2006 (L. 177/202 30.06.2006). Ο Έλληνας νομοθέτης ενσωμάτωσε τις τελευταίες δύο οδηγίες στο εθνικό δίκαιο με το ν. 3601/2007 (ΦΕΚ Α’ 178, 01.08.2007). Ο ν. 3601/2007 σε συνδυασμό με το δίκτυο ΤΕΙΡΕΣΙΑΣ σκοπό έχει την προστασία των καταναλωτών και των επενδυτών, να ενισχύσει τη διαφάνεια στις τραπεζικές συναλλαγές και να ενδυναμώσει την εποπτεία των τραπεζών {9}.

Ελληνικό σχέδιο ενίσχυσης τραπεζών

4. Σε πολλές χώρες και ειδικά στην Ευρώπη θεσμοθετήθηκαν κρατικές επεμβάσεις υπέρ της ενίσχυσης της φερεγγυότητας των πιστωτικών ιδρυμάτων που αντιμετωπίζουν ελλείψεις ρευστότητας και άλλους κινδύνους. Η ενίσχυση των ελληνικών τραπεζών εντάσσεται στα πλαίσια της εποπτείας τους. Ειδικότερα ο ν. 2548/1997 (ΦΕΚ Α’ 259, 19.12.1997), το καταστατικό της Τράπεζας της Ελλάδος (ΤτΕ), και ο ν. 2609/1998 ορίζουν σαν αρμόδια εποπτική αρχή επί των τραπεζών την ΤτΕ {10}. Έτσι η εποπτεία ορίζεται σαν η νομοθετικά προβλεπόμενη αρμοδιότητα της διοικητικής αρχής να αποφασίζει για τη σύσταση, επίβλεψη και εν γένει για το βίο των πιστωτικών ιδρυμάτων. Ως ειδικότερος στόχος της εποπτείας είναι η σταθερότητα και η αποτελεσματικότητα του χρηματοπιστωτικού τομέα {11}. Παράλληλα με τις ενέργειες εποπτείας της ΤτΕ, το υπουργείο Οικονομικών προέβη σε στήριξη των ελληνικών τραπεζών με νομοσχέδιο που κατέθεσε στις 12.10.2008 στη Βουλή.

4.1 Τα βασικά σημεία του νομοσχεδίου είναι ότι προβλέπεται αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου των τραπεζών, με έκδοση προνομιούχων μετοχών. Τις μετοχές αναλαμβάνει το Δημόσιο, κατόπιν έγκρισης και από το διοικητή της ΤτΕ (αρθρ. 1 παρ.1, εδ.α’,γ’) και αυτές παρέχουν σταθερό μέρισμα 10% επί του εισφερόμενο κεφαλαίου. Μέσω αυτών παρέχεται η δυνατότητα στο Δημόσιο να συμμετέχει στη ΓΣ και το ΔΣ, μέσω εκπροσώπου του (αρθρ. 3 παρ. 3 εδ γ’), ο οποίος θα έχει δικαίωμα βέτο σε αποφάσεις διανομής κερδών και παροχών προς τα διευθυνιτκά στελέχη της τράπεζας. Το εισφερόμενο ποσό για αγορά μετοχών ανέρχεται στα 5 δισ. Ευρώ. Επίσης παρέχεται εγγύηση του Δημοσίου προς τις τράπεζες, μέχρι του συνολικού ποσού των 15 δισ. Ευρώ για δάνεια που θα συναφθούν μέχρι 31.12.2009. Η εγγύηση θα παρέχεται έναντι προμήθειας και επαρκών εξασφαλίσεων (αρθρ. 2 παρ.1 εδ α’, β’). Τέλος ο Οργανισμός Διαχείρισης Δημοσίου Χρέους, δυνατό να εκδίδει τίτλους του Δημοσίου (έως 8 δισ. Ευρώ). Τα ομόλογα αυτά θα διατίθενται απευθείας στα πιστωτικά ιδρύματα, έναντι σχετικής προμήθειας και επαρκών εξασφαλίσεων (αρθρ. 3).

4.2 Το νομοσχέδιο που κατατέθηκε αποδεικνύεται λιγότερο παρεμβατικό, από όσα είχαν διαρρεύσει τις προηγούμενες ημέρες. Εξασφαλίζεται περισσότερη ευελιξία στις ιδιωτικές τράπεζες αλλά ταυτόχρονα μειώνονται τα οφέλη του Δημοσίου. Αρχικά προτάθηκε, αλλά στο νομοσχέδιο δεν προβλέπεται, ανώτατο όριο αμοιβών των στελεχών των ιδιωτικών τραπεζών, ίσο με αυτό της αμοιβής του διοικητή της ΤτΕ. Επιπλέον δεν υπάρχει εκπρόσωπος του Δημοσίου, με δικαιώμα αρνησυκιρίας σε όλες τις περιπτώσεις παροχής εγγύησης από το Δημόσιο (μάλιστα στην περίπτωση των ομολόγων δεν υπάρχει καν εκπρόσωπος). Η επίπτωση στο δημόσιο χρέος δε θα είναι 5 δισ. Ευρώ αλλά θα φτάνει έως τα 28 δισ., αφού είναι δυνατή η έκδοση ομολόγων για το σύνολο των περιπτώσεων ενίσχυσης. Ακόμα ενώ υπήρχε η πρόβλεψη για προμήθεια του Δημοσίου 100-150 μονάδων βάσης, στο νομοσχέδιο γίνεται λόγος για ρύθμιση του θέματος κατόπιν έκδοσης υπουργικών αποφάσεων. Τέλος η συμμετοχή των τραπεζών στο σχέδιο ενίσχυσης δεν είναι υποχρεωτική• ίσως κάποιες να μην το επιθυμούν {12}.

Συμπεράσματα

5. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι η μορφή του χρηματοπιστωτικού συστήματος στην Ελλάδα τείνει να μεταβληθεί. Το ΤΕΚ λειτουργεί συμπληρωματικά με το σχέδιο ενίσχυσης των τραπεζών και πάντοτε στα πλαίσια της εποπτείας των τελευταίων. Έτσι οι προσπάθειες αυτές πρέπει να θέτουν σαν κύριο στόχο την προστασία των επενδυτών, καταθετών και καταναλωτών. Οι παρεχόμενες χρηματοπιστωτικές εργασίες οφείλουν να παρέχουν ασφάλεια δικαίου, έτσι ώστε να εμπεδωθεί κλίμα εμπιστοσύνης και σταθερότητας στο τραπεζικό σύστημα.

{1} 94/19/ΕΟΚ Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου «περί των συστημάτων εγγύησης καταθέσεων», L 135/31.5.94 σελ. 5.
{2} Για την τριετία 2008-2011 το όριο ανέρχεται στα 100.000 € με δυνατότητα παράτασης με απόφαση του Υπ.Οικον.-αρθρ. 1 εδ. β΄ τροπολογίας-προσθήκης Υπ.Οικ. στο ν/σ περί προστασίας δανειοληπτών, ημ. κατάθεσης 09.10.2008.
{3} Λ. Κοτσίρης, «Εθνικό και Κοινοτικό δίκαιο, Η εναρμόνιση στον τομέα των πιστωτικών ιδρυμάτων», ΕτραπΔ, 1993, σελ. 3 επ.
{4} Κ.Ζουπουνίδης, Αγ. Λιαδάκη, «Η κεφαλαιακή επάρκεια και το νέο πλαίσιο εποπτείας των τραπεζών», Banking & Finance, Αθήνα, Ιανουάριος 2006.
{5} Χ.Γκόρτσος, «Το νέο πλαίσιο για την κεφαλαιακή επάρκεια, Basel II», εκδ. Ελληνικό Τραπεζικό Ινστιτούτο, Αθήνα, 2006
{6} Κ.Ζουπουνίδης, «Βασικές Αρχές και Σύγχρονα Θέματα του Χρηματοοικονομοικού Μάνατζμεντ», εκδ. Κλειδάριθμος, Αθήνα, 2003
{7} ο.π. υποσημ. 3.
{8} Οδηγία 93/6/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 1993, «για την επάρκεια των ιδίων κεφαλαίων των επιχειρήσεων επενδύσεων και των πιστωτικών ιδρυμάτων»
{9} Π.Κυριακόπουλος, «Τραπεζική εποπτεία: Η νέα προσέγγιση και οι προκλήσεις εφαρμογής της στην πράξη-ειδικά θέματα», εκδ. ΤτΕ, Αθήνα, 2007.
{10} Χ.Γκόρτσος, «Τραπεζικό και Νομισματικό Δίκαιο», ΕΑΠ, 2000, σελ. 24
{11} Σπ.Ψυχομάνης, «Οι τράπεζες και η εποπτεία τους. Δίκαιο του τραπεζικού συστήματος», εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 2006, σελ. 177-178
{12} Αντίθετα στις ΗΠΑ, στις 15.10.2008 οι 9 μεγαλύτερες τράπεζες δεσμεύτηκαν να δεχτούν την κεφαλαιακή ενίσχυση του σχεδίου Πόλσον, ύψους 250 δισ. δολαρίων


*************************